Управа на чиновника: как повысить ответственность наряду с расширением полномочий

Віталий Шапран, MIGnews, 19 жовтня 2015 року

http://mignews.com.ua/avtor/blogs/7353550.html

С начала 2015 года практически все органы центральной власти в Украине озаботились вопросом реформирования государственной службы и перераспределения полномочий. Наиболее внятно планы по реформированию системы госуправления были анонсированы в финансовом секторе страны. Реформа предполагает устранение Нацкомфинуслуг и передачу части ее полномочий НБУ и Национальной Комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку (НКЦБФР).

За последние полтора года автономия НБУ в принятии решений резко выросла. Примерно того же сейчас хочет добиться НКЦБФР. Так, недавний доклад МВФ о необходимости проведения изменений в НКЦБФР выявил необходимость усиления самостоятельности этого регулятора. Понятно, что накануне грядущей реформы и перераспределения полномочий

Нацкомфинуслуг между НКЦБФР и НБУ каждый из регуляторов хочет избавиться от тех барьеров, которые ограничивают его работу. Тем не менее желание госчиновников контролировать все и вся, и не только в финансовом секторе, автоматически порождает вопрос: а кто будет контролировать эту армию чиновников с растущими полномочиями и какова мера их ответственности за свои действия?

Вопрос это очень непростой. С одной стороны, действительно, НБУ в кризисной ситуации нужно расширять полномочия. С другой стороны, мониторинг судебных решений показывает, что судебные власти не всегда считают решения НБУ законными, т.е. как минимум процедурная часть, а то и мотивы таких решений, по мнению украинских судов, не соответствовали букве закона. Сами же участники рынка периодически жалуются на то, что суд является плохой защитой, а судьи в период люстрационной шумихи не торопятся принимать решения в пользу истцов. Очевидно, что при усилении полномочий регуляторов финансового рынка следует задуматься над поиском противовеса таким полномочиям и такие противовесы уже действуют в Европейском союзе.

"Великий и ужасный" европейский омбудсмен

В ЕС в области хозяйственных споров система правосудия не ограничена одним лишь судом. Суд - это неудобно: длительное время вынесения решения, затраты на подготовку искового заявления, госпошлины. Кроме того, судья может испытывать давление со стороны исполнительной власти и, в принципе, выступает плохой защитой от несправедливых или поспешных, или даже предвзятых решений регулятора. Поэтому в ЕС действует сеть омбудсменов. С 1996 года институт омбудсмена состоит из двух уровней: национальный и наднациональный (европейский омбудсмен). Всего действует 96 офисов омбудсменов в 35 странах ЕС. В таких крупных странах, как Германия, работает сразу несколько офисов омбудсменов, которые называют региональными. Офис европейского омбудсмена находится в Страсбурге (Франция).

Полномочия между национальными и офисом европейского омбудсмена разделены по принципу "подсудности дел": кто из омбудсменов берет "дело в работу", зависит от того, к юрисдикции какого суда относится это дело. Европейский омбудсмен обычно занимается работой, связанной с нарушением прав граждан ЕС и участников рынка наднациональными регуляторами. Как бы парадоксально это ни звучало, но Еврокомиссия оплачивает работу европейского омбудсмена, который взыскивает в пользу потерпевших ущерб от деятельности наднациональных органов власти ЕС, которые и были созданы Еврокомиссией или Европарламентом. В Еврокомиссии такую практику объясняют желанием улучшить систему управления и уменьшить статистику обращений в Европейский суд по так называемым "простым делам". Само собой, что здесь Украине есть чему поучиться.

Работа европейского омбудсмена начинается с приема заявлений, заявление можно отправить прямо с Web-сайта омбудсмена. В течение рабочего дня заявление регистрируется и через 15 дней офис европейского омбудсмена обязан дать ответ о результатах рассмотрения заявления.

Если омбудсмен принимает решение о том, что заявление находится вне его компетенции, но национальный или наднациональный регулятор, или налоговые власти все же, по его мнению, нарушили закон, тогда такое заявление направляется национальному омбудсмену или в один из органов Еврокомиссии, который уполномочен вести расследование по данной тематике.

Если омбудсмен принимает решение, что заявление может быть принято им к рассмотрению, то не позже чем через 15 дней он "открывает дело" и уведомляет об этом ответчика (госорган). После завершения расследования омбудсмен выносит решение, которое подлежит обязательному исполнению.

Как правило, решения омбудсмена сопровождаются не только штрафами в пользу заявителя, но и предписаниями регуляторам провести те или иные действия для соблюдения закона. Наднациональные органы ЕС не любят европейского омбудсмена, и совсем не из-за штрафных санкций. Дело в том, что омбудсмен публикует подробности итогов всех расследований, если тому не возражает заявитель. К 2015 году у европейского омбудсмена в отношении наднациональных регуляторов ЕС накопилась занятная картотека дел:

- Европейский Центральный банк (ECB) - 5 дел;
- Европейский инвестиционный банк - 10 дел;
- Европейский банковский надзор (EBA) - 5 дел;
- Европейский регулятор рынка ценных бумаг (ESMA) - 3 дела;
- Европейский страховой и пенсионный регулятор (EIOPA) - 3 дела (одно из которых закрыто).

Основная масса дел формировалась в 2012-2014 гг. Изучение материалов омбудсмена показывает разнообразие характера расследованных дел: от глобальных вопросов до нарушений прав экс-сотрудников регуляторов. К примеру, один из регуляторов финансового рынка в 2012 году создал свою систему мониторинга активности на рынках стран-членов ЕС, но не включил туда все страны, омбудсмен обязал его это сделать. Другой регулятор объявил конкурс на замещение вакантной должности, а затем его незаконно отменил, в результате по решению омбудсмена единственный заявитель по такому конкурсу получил компенсацию в сумме 130 тысяч евро.

К Европейскому Центральному банку у омбудсмена оказалось больше всего вопросов, касающихся раскрытия его информации и решений. Наиболее любопытный случай произошел в 2011 году, когда ЕЦБ на запрос одного из журналистов отказался раскрыть переписку ЕЦБ с министром финансов Ирландии. Журналист в 2012 году подал жалобу, и после длительного расследования в апреле 2014 года эта переписка была раскрыта, но уже после вмешательства омбудсмена.

"Специальная" полиция

Европейский омбудсмен не является последней внесудебной инстанцией в ЕС. Система надзора за регуляторами в ЕС построена таким образом, что омбудсмен в ней лишь помогает защитить права и выявить факты нарушений в работе регуляторов. Но непосредственную ответственность за проверку: доходов, расходов и штата наднациональных регуляторов в ЕС несет Европейский офис по борьбе с нарушениями (European anti-fraud office). Это так называемая внутренняя полиция для наднациональных органов ЕС, более известная под аббревиатурой OLAF. Любопытно, что генеральный директор OLAF господин Джованни Кеслер принимал посильное участие в создании антикоррупционного органа в Украине.

OLAF обладает впечатляющими правами - у него нет никаких судебных ограничений на мониторинг работы подозреваемых еврочиновников. Чтобы попасть в черный список OLAF и подвергнуться мониторингу, достаточно, чтобы на того или иного чиновника поступила жалоба. При этом чиновники, поступающие на работу в наднациональные органы ЕС, знают, что их права после поступления на работу в наднациональный орган будут ограничены, а OLAF может иметь доступ к их частной переписке, телефонным разговорам и другой оперативной информации, которая будет интересна следствию.

Любопытно, что OLAF имеет право применять меры даже к европейскому омбудсмену, если тот пытается уклониться от открытия дела. Под юрисдикцию OLAF подпадают не только члены семей чиновников, но и субподрядчики подрядчиков наднациональных органов ЕС. Полномочия OLAF в области расследования деятельности госчиновников регламентированы Директивой 883/2013.

OLAF собирает информацию отовсюду. К примеру, если при расследовании дел омбудсмен выявляет признаки нарушений регулятора, которые подпадают под компетенцию OLAF, омбудсмен не может не сообщить такую информацию в OLAF. Также любой "потерпевший" может подготовить жалобу в OLAF, включая жалобу на действия самого омбудсмена.

Заявитель на протяжении 6 месяцев со дня поступления заявления должен получить от OLAF информацию о ходе расследования по его заявлению.

Еще более любопытно, что мандат европейского омбудсмена предполагает, что он может принимать жалобы на OLAF. Т.е. законодательство ЕС построено таким образом, что два органа, обладающие беспрецедентными полицейскими функциями, должны следить за деятельностью друг друга. И такая модель работает. Например, 15 октября 2015 года омбудсмен раскрыл информацию о том, как заявитель потребовал от OLAF расследовать дело о манипуляциях с фондами ЕС в Греции в 2012 году, однако OLAF в установленные сроки не проинформировал заявителя о ходе расследования.

Выводы

1. Правовая система ЕС, к которой мы идем, не опирается в защите прав регулируемых субъектов (компаний и населения) только лишь на судебные власти. С 1996 года в ЕС действует система досудебного урегулирования. И омбудсмен, и внутренняя полиция Еврокомиссии являются частью этой системы. Они имеют широкий спектр полномочий по мониторингу за деятельностью не только четырех регуляторов финансового рынка ЕС, но и еще около 60 ведомств, созданных Еврокомиссией и Европарламентом для регуляторной деятельности в ЕС.

2. В системе координат ЕС регулятор не является последней инстанцией, а чиновники регулятора несут ответственность за свои решения. При этом мера такой ответственности может быть сравнительно быстро определена в досудебном порядке.

3. Безусловно, в Украине следует идти на повышение независимости и увеличение полномочий регуляторов. Но вместе с увеличением полномочий нужно не забывать отстраивать систему досудебного урегулирования споров и мониторинга за деятельностью самих чиновников - как эффективный и уже апробированный в ЕС противовес риску неадекватного поведения чиновника.

Баланс сил - вот что должно стать идеологической платформой при реформе регулирования экономики и финансов. Регуляторы должны получать полномочия вместе с осознанием того, что за неправильную реализацию этих полномочий нужно будет нести ответственность. Нужно помнить, что коррупция - это одно из наиболее коварных и сложных явлений, и "чистота" руководства регуляторов, министерств и ведомств совсем не означает чистоплотность среднего звена, что собственно подтверждается официальной статистикой европейкого омбудсмена по количеству открытых дел по европейским регуляторам. Без наличия такого баланса сил реформы внешне могут напоминать передел собственности.