О чем забыл Обама?

Дария Рябкова, "Инвестгазета", № 25, 2009

http://www.investgazeta.net/?p=news&news_id=26601

Теперь в истории американской финансовой системы будет две эпохи - до Обамы и после. Американский президент представил миру план реформы регулирования финансовых рынков США, разделив прошлое и будущее финансовой системы по пяти признакам. Но этих отличий могло быть и больше
До 17 июня такой повод для всеобщего оживления Барак Обама давал лишь однажды - когда выиграл президентские выборы в США в прошлом ноябре. Второе сотрясение пространства он вызвал, представив в прошлую среду свой проект реформирования системы регулирования финансовых рынков США. И не удивительно. Как и выборы нового президента, этот документ способен полностью изменить ландшафт финансовой местности Соединенных Штатов.
Впрочем, «пробравшись» через весь 89-страничный проект закона, можно заметить, что в будущем система регулирования финансовых рынков США будет иметь, по сути, только пять существенных отличий от своего нынешнего устройства. Американский президент позаботился о том, чтобы закрыть основные дыры, не забыв прописать и то, кто непосредственно будет заниматься «дыролатанием». Правда, и в этой реформе есть недоработки. И через них в новую финансовую систему может просочиться часть старых проблем.

Отличие №1. Изменение системы работы регуляторов
Работа американских регуляторов давно вызывала у наблюдателей и игроков немало нареканий и сарказма. В регуляторном законодательстве зияло много дыр, а те, кто должен был следить за исполнением правил, оказались куда менее дотошны и объективны, чем хотелось бы. Доходило и до того, что регуляторы страдали чрезмерной рыночной «увлеченностью» - допускали ситуации, когда регулятор занимал сторону той индустрии, контролировать которую он должен. Американский Офис по контролю за сберегательными ассоциациями (Office of Thrift Supervision - OTS), к примеру, разрешал оформлять вливание капитала задним числом, поэтому квартальные отчеты игроков рынка выглядели куда здоровее, чем было на самом деле.
Проект реформы Обамы призван поработать над дисциплиной регуляторов и разграничением их полномочий. Функции одних регуляторов будут увеличены. Мэри Шапиро, глава Комиссии по торговле ценными бумагами (SEC), к примеру, должна будет заниматься не только такими привычными своими функциями, как, скажем, борьба с мошенничеством на финансовых рынках, но и регистрацией хедж-фондов, повышением прозрачности инвестирования и т. д. Другие надзорные организации будут созданы с нуля. Вашингтон намерен создать по меньшей мере пять новых регуляторов - для всех «неприкаянных» на данный момент сфер финансовой жизни. Такие же, как OTS, наоборот, будут стерты с лица земли. (Подробнее об изменениях функций и полномочий регуляторных органов см. на схеме на стр. 17).
Впрочем, главным бенефициаром реформы станет Федеральная резервная система США. Именно ей должна быть предоставлена ключевая роль в этой постановке. Среди новых функций ФРС - отслеживание возможности появления рисков, угрожающих финансовой стабильности США в целом, с упором на внимание к крупнейшим игрокам и финансовым рынкам.
Но, даже несмотря на оказанное ФРС доверие, проект реформы свидетельствует, что о прошлых ошибках центробанка никто не забыл. В вину ФРС вменяют то, что в свое время она не смогла справиться с ситуацией в AIG - ей не удалось определить ни масштаб проблемы, ни объем средств, необходимых для ее решения. Как и то, что глава регулятора Бен Бернанке «проглядел» вопрос выплат миллионных бонусов руководству AIG за счет денег налогоплательщиков. А потому в планах американского президента - дать в помощь ФРС еще одну организацию. Совет по контролю за финансовыми услугами, который будет создан в рамках реформы, объединит в своих рядах руководителей ключевых федеральных регуляторов США, в том числе и главу ФРС, и станет площадкой для обсуждения проблемных вопросов финансовой системы, а заодно будет координировать работу всех основных регуляторов. 

№2. Выведение небанковского сектора «на чистую воду»
Когда в сентябре прошлого года в пучине кризиса «потонул» легендарный инвестиционный банк Lehman Brothers, все оставшиеся «в живых» его «собратья» залпом изменили статус с «инвестиционного банка» на «коммерческий банк с инвестиционным подразделением». Раньше у руководителя любого именитого инвестбанка такая перемена статуса вызвала бы только недовольную гримасу. Но на тот момент этот шаг был единственной возможностью получить поддержку ФРС. По закону центробанк мог заняться спасением только коммерческого банковского учреждения.
Система регулирования финансовой системы в США создавалась в далеких 1930-х годах - тогда, когда хедж-фонды, деривативы и секьюритизация ее разработчикам даже и не снились. «К сожалению, рост небанковского сектора, так же, как и сложность финансовых инструментов, перегнали по развитию старый регуляторный режим», - говорит президент США. В результате большая часть финансового сектора США оказалась в тени, вне зоны доступа регуляторов. Поэтому едва ли не самым главным месседжем президента на страницах проекта реформы стал бой с тенью. Вернее, с изощренным теневым банковским сектором.
Согласно проекту реформы, все американские организации, формально не являющиеся банками, будут также включены в сферу регуляторного надзора. К примеру, хедж-фонды и другие частные фонды должны будут регистрироваться в SEC. При этом сегодня компании в США могут выбирать для себя более «удобного» регулятора, выбирая «официальное» название для своей деятельности. Но в будущем этого права лишатся (или будут очень ограничены в нем). А под регулирование попадут не только сами финансовые компании, но и их материнские и дочерние компании, причем не только американские, но и иностранные.

№3. Предупреждение системных рисков
Третьим отличием «финансовой системы будущего» стала борьба с системными рисками.
До нынешнего кризиса они мало волновали финансовых регуляторов. Их основной задачей в большинстве стран был контроль за конкретными игроками рынка, а не обеспечение прозрачности системы в целом. При этом контроль за одной крупной финансовой организацией мог быть распорошен между несколькими регуляторами.
Обама вмешался и здесь - предложил расширить сферу ответственности ФРС так, чтобы под ее регулирование подпадал любой финансовый институт (будь-то банк или небанковское финансовое учреждение), размеры которого окажутся достаточными, чтобы при падении «подмять» под себя значительную часть рынка (как это случилось с Lehman Brothers и едва не случилось с AIG.) При этом центробанк сможет не только регулировать эти организации, но и национализировать их в случае неплатежеспособности. Пока такой опцией - да и то только в отношении коммерческих банков - в США располагала Федеральная корпорация по страхованию банковских вкладов.
Кроме того, в случае с банками одним из главных принципов усовершенствований станет увеличение требований к банковским резервам. Финансовые институты должны будут запастись относительно большим объемом средств, которые позволят им покрыть требования по выведению депозитов, если вдруг одновременно большое количество вкладчиков «заразится лихорадкой» выведения средств из него. При этом требования к системообразующим компаниям - по капиталу, ликвидности, риск-менеджменту - будут более жесткими, чем к прочим финучреждениям.
Правда, и в этих изменениях не обошлось без скользких моментов и недоработок. Так, даже внутри самой ФРС никак не определятся: расширенные полномочия, особенно в вопросе системных рисков, - это хорошо или плохо? В том, что «хорошо», уверен Бернанке. Таким образом, считает он, центробанк получит возможность на ранних этапах выявлять и ограничивать рост кредитных пузырей, и пузырей на рынках акций. Бороться с ними, имея на вооружении только механизм процентных ставок, было не так уж и легко. Но есть и те, кто боится, что «системные полномочия» ввергнут ФРС в пучину политической борьбы, а это ограничит ее способности проводить независимую монетарную политику.  

№4. Контроль над рынком ценных бумаг
Еще один источник зла, с которым ведет бой проект реформы, - деривативы и секьюритизация финансовых рынков. Именно она, жалуются в администрации Белого дома, разорвала традиционную связь между заемщиком и кредитором, породив невнимательность кредиторов к рискам и приведя к тому, что инвесторы вкладывали огромные деньги в то, смысла и механизмов работы чего не понимали. «Культура безответственности пустила корни на Уолл-стрит, в Вашингтоне, среди рядовых инвесторов», - уверен Обама.
Белый дом решил раскрыть инвесторам глаза на эти риски. Теперь рынок деривативов должен стать прозрачным и обрести внятную регулирующую структуру. Все стандартизированные внебиржевые сделки с деривативами должны стать регулируемыми и проходить клиринг в центральных клиринговых палатах. Сам же контроль за деривативами «располовинят». Воодушевившись планом Обамы, Мэри Шапиро и Гарри Генслер из Комиссии по торговле товарными фьючерсами уже договорились о том, кому какие функции в этом вопросе будут принадлежать. Теми производными бумагами, которые связаны с рынком капитала и реструктуризацией долга, будет заниматься SEC. Вторую часть работы, касающуюся товарных деривативов, возьмет на себя Комиссия по торговле товарными фьючерсами.
В целом в результате реформы банк-эмитент секьюритизированных инструментов будет экономически участвовать в кредитных рисках своего продукта, оставляя на балансе не менее 5% выпуска. Доход от секьюритизации банки смогут вписать в отчетность не сразу после продажи инструментов, а по мере поступления платежей по обеспечению. Хотя пока и непонятно, кто будет контролировать высокоспециализированные деривативы и заставят ли законодатели торговать на бирже всеми производными инструментами, которые сегодня находятся во внебиржевом обороте.

№5. Защита потребителей 
Наконец, пятой гранью финансовой системы, которую отшлифовал в проекте реформы президент США, стала защита американских потребителей. Пока функции этой защиты распорошены между несколькими регуляторами, включая ФРС, а часть их и вовсе лежит на прокурорах штатов. Но в будущем единым ангелом-хранителем потребителей выступит Агентство по финансовой защите потребителей, которое также должно быть создано в новой версии регулирования финансовой системы США.
Агентство ужесточит регулирование финансовых услуг, предоставляемых населению, но в целом будет отвечать за весь спектр возможных проблем и вопросов - от принятия необходимых законов до надзора за их выполнением. К примеру, будет устанавливать стандарты работы финансовых посредников. При этом эти стандарты станут не «потолком», а, напротив, нижней планкой требований к работе финансовых организаций. На местном уровне каждый штат сам сможет устанавливать для них более жесткую планку.
Правда, основной сферой деятельности этого агентства станут американские потребители, а не инвесторы. Между тем «хотя сегодня в США существует Корпорация по защите инвестиций в ценные бумаги, механизм гарантирования частных инвестиций в США все же отсутствует, ведь эта корпорация не защищает вкладчиков от рыночных рисков, гарантии, которые предоставляет комиссия, касаются лишь банкротства брокера-дилера», рассказал «Инвестгазете» Астрас Саверсон, заместитель директора департамента SEC по международной деятельности. Поэтому, согласно реформе, заботу об инвесторах поручат SEC, инструментарий которой в связи с этим будет серьезно расширен.

Пропущенный элемент 
Вообще-то отличий могло быть и больше. Но две «ахиллесовы пяты» нынешней финансовой системы США в новом плане Обамы внимания почти не удостоились. Проект реформы практически не касается судьбы рейтинговых агентств и злополучной практики компенсаций высшему руководству банков: в масштабах всего плана реформы этим двум вопросам посвящено буквально пару слов.
Между тем именно безответственный подход к созданию рейтингов и слепое упование на эти рейтинги со стороны инвесторов привели к тому, что инвесторы по всему миру вкладывали средства, совершенно не осознавая размера рисков. А практика компенсаций в заключении администрации Обамы и вовсе названа ключевой причиной кризиса. Согласно «обличительному приговору» Белого дома, руководству компаний выгодно добиваться хороших краткосрочных результатов деятельности, не особо волнуясь о последствиях своих действий в перспективе. Именно поэтому они во всю используют деривативы и входят в высокорисковые операции. 
Впрочем, что можно требовать от документа, для предварительного обсуждения которого в Вашингтон все последние месяцы волнами стекались участники всех финансовых рынков США, а лоббисты финансовых компаний всех видов караванами съезжались в Белый дом. В результате уже на данный момент план реформирования системы регулирования США оказался куда менее амбициозным, чем предполагалось вначале. И Барак Обама одержит большую победу, если сумеет отстоять на слушаниях в американском Сенате хотя бы нынешний проект реформ.