Ламати не будувати, чи Навіщо Україні мегарегулятор фінансового ринку

В'ячеслав Бутко, UBR.UA, 09.11.2009

http://ubr.ua/fullnews/ukr/lomat_ne_stroit_ili_zachem_ukraine_megareguliator_finansovogo_rynka-28583/

Іноді вони повертаються. Вони - це розмови про необхідність створення в Україні такого собі мегарегулятора фінансового ринку, який одночасно буде здійснювати нагляд за банками, страховими та інвестиційними компаніями, кредитними спілками і навіть ломбардами. Зокрема, останнім часом подібні ініціативи озвучує голова Держфінпослуг. При цьому обов'язковою умовою вважається виведення банківського пруденційного нагляду зі сфери контролю Національного банку з наступною його передачею новоствореному органу. Думка цікава і, ймовірно, вигідна. Особливо, для тієї фінансово-політичної групи, якій вдасться поставити «біля керма» цього органу свою людину.

Вітчизняна преса періодично розглядала дану проблему. Спробуємо це зробити і ми, одразу ж обмовившись, що постараємося не «ламати» її крізь інтереси тих чи інших зацікавлених груп осіб. Обмежимося лише такими «малозначні» деталі, як зіставлення багатого міжнародного досвіду та вітчизняних реалій. Дійсно, деякі розвинуті країни взяли на озброєння концепцію мегарегулятора, відмовившись від регулювання за функціональним принципом. Зазвичай мегарегулятор побудований за секторальному принципом - банки, страхування, цінні папери - з виділенням у своїй структурі «провідних регуляторів» - підрозділів та осіб, відповідальних за «комплексні групи». При цьому в таких країнах, як Великобританія, Австралія, Канада, Сінгапур виконують як наглядові функції, так і встановлюють правила роботи самих ринків. У Японії, Кореї, Угорщини, Данії, Норвегії, Швеції і Фінляндії мегарегулірующіе структури виконують суто наглядові функції.

Основною особливістю подібних структур варто визнати те, що частина мегарегулятора створюється на компактних ринках, а також тим, що в основному регулювальні структури обмежуються наглядовою діяльністю. Головною базовою причиною для створення надрегуляторов на Заході є універсалізація фінансових інститутів на відкритих і лібералізованих ринках, створення фінансових конгломератів, у яких холдингова компанія або консолідований власник володіє декількома фінансовими інститутами, які надають ринку різні за своєю суттю фінансові продукти, що належать до різних секторів фінансового ринку, що провадять перехресні продажі фінансових продуктів. Тобто, коли банки пропонують страхові, пенсійні, фондові, інвестиційні продукти, а страхові або дилерсько-брокерські контори - банківські продукти. Також спонукальними причинами для створення єдиного регулятора фінансових ринків є наявність можливості здійснювати сек'юритизацію фінансових продуктів, створювати банкоподобніе продукти. Якщо ще раз прочитати три вищенаведені пропозиції і спробувати екстраполювати їх на вітчизняну дійсність, то виникає питання - яка українська фінустанова можна «номінувати» на звання, хоча б слабкої подібності до універсальної фінансової групи?

Далі - про ще одну причину, яка призводить до створення мегарегулятора на Заході. У цивілізованому світі помітне серйозне зростання транскордонних пропозицій диверсифікованих фінансових продуктів, надання послуг фінансовими інститутами, подібних тим, які є організаторами торгівлі на фондових ринках (хоча, у зв'язку з кризовими явищами цей процес загальмувався відчутно). Дуже серйозним на Заході є процес входження великих підприємств реального бізнесу і торгівлі в бізнес фінансовий. Знову пропоную читачеві оцінити - наскільки це актуально для України?
Чи не стоїть осторонь і МВФ. Для розвинених (підкреслюю - для розвинених) країн він відзначає, що лінія демаркації, яка колись розділяла операції банків від операцій небанківських фінансових інститутів, стає все менш помітною. Все частіше різні фінансові інститути пропонують клієнтам схожі продукти. Дійсно, якщо поглянути на бухгалтерські баланси, перелік операцій та джерела грошових ресурсів великих «оптових» міжнародних фінансових інститутів, то аж ніяк не без зусиль можна визначити: які з них є банками, а які інвестиційними компаніями або страховими організаціями. Однак, вважаю, що в Україні відрізнити баланс банку від балансу кредитної спілки, а баланс страхової компанії від балансу інвестфонду запросто зможе навіть студент економічного вишу. На різних рівнях фінансового розвитку ми перебуваємо. На дуже різних!

При цьому, наприклад, такий авторитетний орган, як Міжнародна організація комісій з цінних паперів не поділяє гіпотезу про ефективну концепції загального регулювання і нагляду за банківськими та фінансовими ринками навіть для розвинених країн. І намір відмовитися від мегарегулятора у Великобританії та Угорщині підтверджують правильність цієї точки зору.

Очевидно, що для постановки питання про мегарегулятор, як про можливе вирішення проблеми, в Україні повинен бути досягнутий високий ступінь зрілості фінансового ринку, повинні вирости великі і, головне – диверсифіковані - фінансові інститути і групи, існування яких дасть змогу ставити питання про перехід від функціонального до секторного регулювання, після цього - до крос-секторного і вже тільки після цього може йтися про створення мегарегулятора. У нашій країні, з її дрібними фінансовими інститутами, що мають низьку капіталізацію, створення мегарегулятора не просто передчасне. Зважаючи на слабкість ресурсів держави, саме існування окремих функціональних органів, що відповідають за конкретні сегменти і галузі фінансового ринку (НБУ, Держфінпослуг, Комісія з цінних паперів та фондового ринку, Держфінмоніторинг) є винятково важливим, тому що це створює можливість направленої уваги і цільових дій зі сприяння розвитку підвідомчих галузей: банків, страхових та інвестиційних компаній, інститутів пенсійного забезпечення, структур колективного інвестування.

Якщо укрупнити галузевих регуляторів, то негайно різко скоротиться обсяг «контрольних» зусиль, що належить до кожної фінансової галузі. Для формування мегарегулятора немає економічної бази. Фінансової ринок роздроблений і несегментований, за великим рахунком відсутня його чітка спеціалізація, ринок заснований на невеликих навіть за східноєвропейськими мірками структурах, яким у найближчому майбутньому навряд чи вдасться вирости в більш диверсифікований і великий бізнес. Фінансові продукти і діяльність українських фінінститутів мають спрощену структуру. Фактично не існує хоча б однієї групи або фінансового конгломерату, які займали б домінувальне становище в декількох секторах ринку, і являли б універсальний бізнес.

На захист своєї точки зору наведу і чисто емоційний аргумент: якщо навіть при розподілі зон відповідальності вітчизняним функціональним регуляторам не вдалося повною мірою навести порядок і ефективно контролювати своїх підопічних (не факт, що Держкомфінпослуг регулює діяльність, наприклад, ломбардів краще, ніж НБУ - діяльність комерційних банків), то тим слабкіше буде регулюючий вплив і тим більше негативним буде в українських реаліях кумулятивний ефект при «змішування» відповідальності.

Напрошується логічне запитання до ініціаторів злиття (більше схожого на поглинання) - невже в даний час на ринку більше немає чим займатися, ніж педалювати реформу з дуже сумнівними наслідками? У наших умовах, при дефіциті грамотних кадрів і незадовільному фінансуванні (причому, саме Нацбанку це стосується в меншій мірі), злиття відомств спричинить ослаблення регулювання окремих ділянок ринку, а ресурси, що надійшли у розпорядження новоствореного відомства, будуть меншими, ніж сума ресурсів, що перебувала в розпорядженні функціональних регуляторів. Очікуваний брак ресурсів при централізації управління не дасть змогу макрорегулятору з належною увагою займатися розвитком кожного окремого сектора фінансового ринку, що абсолютно неприпустимо, особливо в період кризи. Реорганізація неминуче спричнить кадрову міграцію, тривалість якої може розтягнутися на два-три роки, що призведе до послаблення керованості, перетрушування штатів, структур і повноважень, конфліктів навколо них, превалювання поточних організаційних завдань над перспективними. Усе це призведе до уповільнення розвитку ринку. Практично неможливо буде подолати дублювання функцій і чітко розділити сфери відповідальності. У таких умовах неминуче відбудеться наростання системних ризиків, в будь-який момент готові привести до посилення кризи. Окремо варто нагадати про необхідність створення нової нормативно-правової бази.

Окремо варто сказати про спроби вивести банківський пруденціальний нагляд з під юрисдикції Національного банку. З погляду автора подібна ідея не витримує критики. Хоча б тому, що апарат НБУ об'єктивно більш кваліфікованим, та й більш мотивованим у своїй діяльності, у тому числі за рахунок більш широких можливостей для навчання. А якщо взяти до уваги перспективу майбутньої модернізації банківської звітності у зв'язку з переходом на міжнародні стандарти фінансової звітності та необхідність приведення наглядових функцій у відповідність з другої редакцією вимог Базельського комітету, то виведення системи нагляду за комерційними банками з-під впливу Нацбанку абсолютно невиправдано. Навіщо ламати те, що відносно непогано працює?

Немає нічого гіршого підміни процесу розвитку організаційними змінами, перетвореннями структур управління, не викликаними об'єктивними потребами. На завершення наведу слова Говарда Девіса, колишнього голови фінансового мегарегулятора Великобританії (Financial Services Authority): «В Об'єднаному Королівстві вирішили, що створення макрорегулятора має сенс на наших дуже відкритих ринках. Але, якщо розглянути світову практику, то можна знайти дуже багато різних моделей регулювання, щодо яких ясно, що вони добре працюють в країнах з різними типами фінансового ринку і політичними структурами суспільства. Той факт, що в Європі існує майже стільки ж моделей регулювання фінансових ринків, скільки країн - членів ЄС, говорить сам за себе. Але при цьому абсолютно неможливо стверджувати, що одна й та сама модель буде правильною для кожної країни».