Кончина мегарегулятора за рубежом и его рождение в России

Сергей Моисеев, РБК-daily, 25.04.2011

http://www.rbcdaily.ru/finance/opinion/562949980139170.shtml

Глобальная реформа институтов финансового регулирования идет полным ходом. В 2010 году в США, Франции, Швеции, Германии, Великобритании, Ирландии и других странах прошли реорганизации органов надзора. На 2011 год не менее масштабные преобразования намечены в Бельгии, Португалии, Греции, Казахстане и Литве. Хотя сейчас их последствия представляются далеко не очевидными, уже через несколько лет станет понятно, что происходит смена институциональной парадигмы финансового регулирования.

Стабильность и сильный ЦБ

Реформа институтов надзора проходит по двум направлениям. Во-первых, укрепление позиций центрального банка. В 2009 году, когда мы узким коллективом по проекту ИНСОРа готовили для президента Дмитрия Медведева доклад «Структурная модернизация финансовой системы России», была отмечена любопытная тенденция: некоторые страны, включая Сингапур и Саудовскую Аравию, предпочли создавать интегрированный надзор за финансовым сектором не на базе отдельного органа надзора, а в рамках центрального банка. Тогда это казалось смелым экспериментом, но не более того. Сегодня можно сказать, что выполнение центральным банком функций мегарегулятора станет новым стандартом регулирования. Изучив ошибки кризиса 2007—2009 годов, заметное число стран перераспределило полномочия среди национальных регуляторов. Консолидация регулирования и надзора на базе центрального банка произошла в Великобритании, Чехии, Ирландии, Словакии и Литве. В Бельгии, Франции, Германии, США, Португалии, Греции центральный банк получил дополнительные полномочия для реализации макропруденциальной политики.

Примечателен пример Великобритании — родины концепции интегрированного надзора за финансовым сектором. В прошлом году правительство Туманного Альбиона решило вернуть надзор за финансовыми посредниками в лоно Банка Англии. Власти признали, что отделение органа надзора от кредитора последней инстанции было ошибкой — мегарегулятор не обладал ни глубиной понимания, ни инструментами поддержки банков в трудные периоды. После возврата полномочий Банк Англии учредил две автономные дочерние структуры: Управление пруденциального надзора и Управление финансового поведения для контроля за соблюдением прав клиентов.

Аналогичные события происходят и в соседних странах. В апреле 2011 года президент Казахстана Нурсултан Назарбаев упразднил Агентство по регулированию деятельности регионального финансового центра города Алма-Аты и Агентство по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций. Их функции переданы Национальному банку Казахстана — откуда они, собственно, и были выделены. В Литве готовится ликвидация комиссии по ценным бумагам и комиссии по надзору за страховщиками, а также слияние надзора за всеми типами финансовых посредников в едином мегарегуляторе на базе автономного департамента центрального банка.

Можно назвать по меньшей мере четыре причины нарастающих в мире преобразований. Во-первых, центральный банк несет ответственность за макроэкономическую стабильность (ценовую стабильность и устойчивый сбалансированный экономический рост), что делает его очевидным претендентом на интегрированный надзор и макропруденциальное регулирование. Во-вторых, централизация ответственности в пределах центрального банка позволяет избежать проблем межведомственной координации, потери времени и размывания полномочий (между органом надзора и кредитором последней инстанции), что критично в периоды финансовых потрясений. В-третьих, денежно-кредитная политика обладает потенциальным эффектом финансового регулирования на макроэкономическом уровне, что также делает центральный банк наиболее подходящим кандидатом на роль мегарегулятора. В-четвертых, надзирать за рыночными игроками наиболее эффективно будет тот, кто обеспечивает их финансовую поддержку в экстремальных условиях, то есть кредитор последней инстанции.

Второе направление реформы институтов надзора состоит в формализации взаимодействия между ведомствами для обеспечения финансовой стабильности. В США власти учредили совет по мониторингу за финансовой стабильностью, куда под началом казначейства США вошли финансовые ведомства для контроля над системообразующими участниками рынка. В Банке Англии наряду с комитетом по денежно-кредитной политике создан специальный комитет по финансовой политике, ответственный за макропруденциальные задачи. По доступным сведениям на начало 2011 года, комитет по финансовой политике действует в Национальном банке Бельгии, Резервном банке Южной Африки, Центральном банке Шри-Ланки, Банке Уганды. Европа пошла по пути построения панъевропейских надстроек над регуляторами, что выразилось в открытии Европейского совета по мониторингу системных рисков. Кроме того, большинство стран Европы предполагает создать национальные межведомственные органы, которые отвечали бы за системную стабильность. Во Франции — Совет по финансовому регулированию и системному риску, в Греции — Совет по системной стабильности, в Венгрии — Совет по финансовой стабильности и т.д. В задачи упомянутых органов входит, как правило, идентификация системных рисков, управление финансовыми дисбалансами, содействие рыночной дисциплине и т.д.

Модель двойного пика

Глядя на происходящее в мире обновление, понимаешь, что изменения с органами надзора в России связаны не столько с обеспечением финансовой стабильности, сколько с текущей политической средой. В частности, у нас нет органа, который нес бы конечную ответственность за макрофинансовые, системные риски. Некоторое время на его роль претендовал Совет при президенте РФ по развитию финансовых рынков (который пришел на смену Государственной комиссии по защите прав инвесторов на финансовом и фондовом рынках). С начала его работы о деятельности совета, который собирается пару раз в год, почти ничего не известно. Более того, состав совета вызывает у наблюдателей недоумение. Его сформировали из высокопоставленных чиновников, вплоть до министра МВД и главы ВАС, однако ни один из представителей финансового сектора, ради которого орган задумывался, в совет не вошел. Не вошли в него и представители АСВ, хотя на агентство ложится основное бремя оздоровления банков. Кроме работы над законодательством, признаков деятельности совета не видно. Маловероятно, что он способен отвечать за стабильность и тем более оперативно заниматься антикризисным менеджментом во времена кризисов.

Совет по финансовой стабильности или Совет по системным рискам может быть работоспособен, если его администратором будет Банк России. Войти в него должны те ведомства, которые непосредственно причастны к ежедневной практике надзора, — Банк России, ФСФР, АСВ и Минфин в части использования средств бюджета в антикризисной политике. И задачи совета должны носить вполне утилитарный характер: раннее выявление системных рисков, гармонизация микропруденциальных норм, применение макропруденциальных инструментов, контроль за финансовыми конгломератами и т.д.

Другое изменение в отечественный регулятивной среде состоит в попытке создания частичного мегарегулирования путем поглощения Росстрахнадзора со стороны ФСФР. С экономической точки зрения реорганизация не предполагает изменений в правилах надзора. Зато фискальное ведомство перераспределило полномочия в свою пользу, а главой объединенной ФСФР стал замминистра финансов.

В профессиональных кругах разделение ответственности за финансовое регулирование между двумя институтами (как правило, центральным банком и управлением пруденциального надзора) получило название «модель двойного пика». Как показывает анализ международного опыта, «двойной пик» в долгосрочном периоде обладает неустойчивостью. В конечном счете он является промежуточной формой власти. В классическом виде «модель двойного пика» сохранилась только в маленьких странах с неразвитым финансовым рынком: Ямайке, Маврикии и Киргизии. В других странах произошло или создание межведомственной надстройки (Чили и Болгария), или дрейф в сторону единого регулятора (Боливия), или передача полномочий центральному банку (Словакия).

В отличие от западных стран, где кризис привел к усилению роли центрального банка, в России наибольшие полномочия приобрел Минфин. Долгосрочные преимущества избранного подхода выглядят неоднозначно. Для фискального ведомства, отвечающего за налогово-бюджетную политику, финансовое регулирование не является профильной деятельность. Это во многом объясняет, почему столь нужные законодательные решения в финансовом регулировании не принимаются годами. Кроме того, пресловутого конфликта интересов избежать не удалось: тот же Минфин для своих нужд проводит операции с банками и на рынке ценных бумаг. Укрепление позиций ведомства началось в 2004 году, когда под лозунгом административной реформы прошло разделение правоустанавливающих и правоприменительных функций. Считалось, что фискальные власти будут придумывать правила игры в финансовом секторе, а Банк России и ФСФР — их применять. Однако сегодня, восемь лет спустя, эффективность разделения полномочий среди регуляторов выглядит не столь очевидной.