Институты «длинных» денег: зарубежный опыт и российские реалии

Светлана Бик, Рынок ценных бумаг, Июль 2015

http://www.rcb.ru/rcb/2015-06/271648/

ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подписан президентом в июле этого года и вступает в силу 1 января 2016 г. Долгожданный нормативный акт, безусловно, приведет к заметному оживлению на рынке ГЧП-проектов, скорее всего, оптимистично подпрыгнет статистика по участию частного сектора в управлении государственным имуществом. А вот будет ли рост инвестиций? Кто, на каких условиях и на какие сроки будет вкладывать средства в строительство или реконструкцию капиталоемких объектов изношенной российской инфраструктуры?

На чужих берегах объединяют активы и консолидируют голоса

Известное утверждение «там хорошо, где нас нет» в отношении развития европейской и американской инфраструктуры справедливо только для тех, кого «там» действительно нет. А для самих европейцев и особенно американцев транспортная, коммунальная и социальная инфраструктура отнюдь не так хороша. Созданная в основном за счет крупных бюджетных инвестиций 30—50 лет назад, она в настоящее время исчерпала свой ресурс. Эксперты и политики активно ищут пути привлечения частного капитала в строительство дорог, аэропортов, больниц и мусороперерабатывающих комплексов. В большинстве стран, активно развивающих государственно-частное партнерство, основным механизмом обновления и развития инфраструктуры является концессия. Особенно в части масштабных транснациональных проектов.

Помимо того что концессия — уже апробированная столетиями форма ГЧП, она практически единственная форма государственно-частного партнерства, позволяющая вкладывать в проекты на ее основе средства институциональных инвесторов — негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний. И это по-настоящему «второе дыхание» концессий, поскольку до недавнего времени деньги НПФов и страховщиков в инфраструктурное строительство не вкладывались.

Масштабные инновационные инфраструктурные проекты, объединяющие города, штаты и страны, пронизывающие и опоясывающие их, уже невозможно осуществлять только за счет частного предпринимательского капитала. На рынок строительства инфраструктурных объектов пошли совсем другие деньги.

Пенсионные и страховые деньги во всем мире — самые строгие и социально значимые. Но они и самые «длинные». Чтобы «подружить» их с инфраструктурой, регуляторы создают специальные условия и приоритеты. После кризиса 2008 г., ставшего отчасти итогом серьезных диспропорций в условиях краткосрочного и долгосрочного инвестирования, в регулировании финансовых рынков стали происходить существенные изменения. Долгосрочным инвестициям дали зеленый свет.

В ответ на регуляторное воздействие со стороны государства в индустрии управления пенсионными активами стали развиваться новые формы долгосрочного инвестирования: глобальные инфраструктурные фонды, инфраструктурные платформы, объединенные стратегии управления и совместное инвестирование различных НПФов и других типов институциональных инвесторов.

В этом направлении наиболее показательным является опыт Великобритании.

Так, например, в 2011 г. Национальной ассоциацией пенсионных фондов Великобритании (NAPF), Пенсионным гарантийным фондом (PPF) и девятью пенсионными фондами Великобритании была создана Пенсионная инфраструктурная платформа (Pension Infrastructure Platform, PIP) с целью расширения возможностей осуществления инфраструктурных инвестиций пенсионными фондами.

Первый фонд Пенсионной инфраструктурной платформы — Инвестиционный фонд государственно-частного партнерства (The PPP Equity PIP Limited Part­nership) — ориентирован на британские инфраструктурные проекты в рамках ГЧП. В общей сложности им инвестировано порядка 225 млн фунтов стерлингов. Фонд находится под управлением компании Dalmore Capital, и в конце апреля 2015 г. в него пришли семь новых инвесторов, объем фонда вырос до 500 млн фунтов стерлингов. Окончательное закрытие должно пройти в III кв. 2015 г. Первоначальный лимит при основании фонда был установлен в размере 500 млн фунтов стерлингов, но Dalmore увеличил его до 600 млн фунтов стерлингов в IV кв. 2014 г. В 2014 г. фонд инвестировал в пакет проектов компании Interserve, состоящий из 19 инфраструктурных проектов.

В феврале 2015 г. PIP и Aviva объявили о создании во II кв. 2015 г. нового сов­местного фонда, целью которого должны стать солнечные фотоэлектрические проекты. Кроме того, в конце 2015 г. или в начале 2016 г. будет сформирован еще один инфраструктурный фонд объемом 1 млн фунтов стерлингов.

В начале 2015 г. два пенсионных фонда в Великобритании — Пенсионный фонд Эйвон и Пенсионный фонд графства Дорсет — вложили 147 и 40 млн фунтов в общий инфраструктурный инвестиционный траст-фонд под управлением компании IFM Investors. Совместная работа на подготовительном этапе позволила фондам сэкономить серьезные средства и сохранить независимость при принятии решений.

Пенсионный фонд Эйвон (Avon Pen­sion Fund) — один из крупнейших муниципальных пенсионных фондов в Великобритании. В его структуре числятся 190 работодателей и 90 тыс. человек, проживающих на территории бывшего графства Эйвон. Под управлением фонда находится 3,3 млрд фунтов стерлингов.

Пенсионный фонд графства Дорсет (The Dorset County Pension Fund) — муниципальный фонд одноименного региона с 1,6 млрд фунтов стерлингов под управлением. Он обеспечивает пенсии госслужащим региона, а также учителям, пожарным и работницам полиции.

IFM Investors — компания по управлению глобальными инвестиционными фондами, которая появилась 30 лет назад, а ее учредителями выступили 30 крупнейших австралийских пенсионных фондов. Объем инвестиций под ее управлением — 53 млрд долл.

Глобальный инфраструктурный фонд (Global Infrastructure Fund) был создан австралийской управляющей компанией IFM Investors для привлечения средств институциональных инвесторов из разных стран и их вложений в перспективные проекты в сферах генерирования и дистрибуции электроэнергии, добычи и транспортировки газа, платных дорог, телекоммуникаций, железнодорожной инфраструктуры, морских портов, аэропортов, очистки сточных вод и водоснабжения. Среди активов фонда — аэропорт Манчестера, где доля IFM — 35%; крупнейшее предприятие по очистке сточных вод и обеспечению водными ресурсами в Британии «Англиан Уотер» (Anglian Water), где IFM принадлежит 19,8%; а также предприятие по дистрибуции нефтепродуктов для военных нужд в
США «Колониал Пайплайн» (Colonial Pipeline), доля IFM в котором составляет 16,08%.

Таким образом, на рынке инфраструктурного инвестирования Великобритании сложились три формата участия НПФов.

Первый подход заключается в самостоятельном поиске институциональными инвесторами объектов для инвестирования и самостоятельной разработке инвестиционной стратегии.

Второй подход — участие в проекте Пенсионной инфраструктурной платформы (Pension Infrastructure Platform), созданной Национальной ассоциацией пенсионных фондов Великобритании (National Association of Pension Funds) и Фондом пенсионного обеспечения (Pension Protection Fund). Основными инвесторами платформы являются:
• Пенсионный фонд «Британских Коммуникаций» (BT Pension Scheme);
• пенсионные фонды компании «ВАЕ Системс» (BAE Systems Pension Funds);
• Фонд пенсионного обеспечения (Pension Protection Fund);
• Железнодорожный пенсионный фонд (The Railways Pension Scheme);
• Пенсионный фонд Стратклайд (Strathclyde Pension Fund);
• Пенсионный фонд Западного Мидленда (West Midlands Pension Fund).

Платформа имеет форму 25-летнего фонда, обеспечивает возврат инвестиций с индексацией на уровне «инфляция +2—5%» на период вложений и представляет собой некоммерческую организацию, которая принадлежит основным инвесторам.

Третий подход предусматривает кооперацию НПФов с другими институциональными инвесторами для совместной подготовки инвестиционной стратегии. Преимущество этого подхода в том, что он позволяет существенно сократить издержки за счет привлечения общей фирмы-консультанта и при этом (в отличие от варианта с пенсионной платформой) сохранить независимость при принятии инвестиционных решений.

В США активно обсуждается предложение создать Американский инфраструктурный банк и Совет по инфраструктурному планированию (Infrastructure Planning Council) для координации всех мероприятий в инфраструктуре и достижения максимальной эффективности федеральных программ.

В ряде стран государственные регуляторы инвестиций в инфраструктуру уже существуют и прорабатывают стратегические планы по развитию инфраструктуры. В Великобритании действует специальное подразделение Министерства финансов «Infrastructure UK», в Индонезии — Национальное агентство по планированию развития (BAPPENAS) при Министерстве экономического развития.

В декабре 2014 г. была сформирована Рабочая группа по продвижению и осуществлению финансирования долгосрочных проектов при Европейском парламенте (Intergroup On Long Term Investment).

Основными ее функциями являются определение отраслей, нуждающихся в долгосрочном финансировании, создание диверсифицированных инструментов финансирования экономической и социальной инфраструктуры, поиск инноваций, содействие сотрудничеству между европейскими финансовыми институтами. Данная Рабочая группа может быть органом наблюдения для членов Европейского парламента за продвижением долгосрочных инвестиций.

Наряду с тенденцией на объединение активов под конкретные долгосрочные проекты и программы сами долгосрочные инвесторы в инфраструктуру стали все четче определять свои интересы, права и условия. Консолидируя активы, они объединяют свои голоса и политический вес (см. таблицу).

В России размораживают активы НПФов и поговаривают о разнарядке

Последние изменения в пенсионной индустрии России — сохранение накопительной части пенсии, возвращение пенсионных средств переходной кампании 2013—2014 гг. и передача их на счета НПФов, законодательные и нормативные поправки, которые вносит Банк России для повышения интереса НПФов к долгосрочным инвестициям в инфраструктурные проекты, говорят о том, что Россия по сути процесса находится в актуальном формате. Однако формы привлечения этих средств иногда предлагаются неприемлемые. Разнарядка и обязательность вложений в инфраструктурные проекты, о которых все чаше пишут СМИ, может иметь губительные последствия для формирующегося рынка долгосрочного инвестирования.

НПФы при определенных условиях сами заинтересованы в инвестициях в инфраструктуру.

В РФ существует положительный опыт вложения средств НПФов в инфраструктурные проекты через инструмент концессионных облигаций. Начиная с 2010 г. в различные инфраструктурные проекты было направлено порядка 70 млрд руб. Организатором финансирования большинства концессионных проектов с привлечением средств НПФ через механизм облигаций является управляющая компания «Лидер». Относительно малый объем инвестиций НПФов в концессионные облигации объясняется не только небольшим предложением этих инструментов на рынке, но и несколькими фундаментальными причинами условий российской инвестиционной среды, в частности:

- специфическими рисками проектов ГЧП на основе концессионных соглашений (долгосрочный характер проектов, нефинансовая сфера реализации проекта без признанных индикаторов);
- отсутствием системы гарантий прав институциональных инвесторов (НПФов), вкладывающих средства в концессионные облигации;
- отсутствием стимулов к размещению средств НПФов в концессионные облигации по сравнению с размещением активов на депозиты банков;
- отсутствием системной, долгосрочной и предсказуемой политики в отношении планирования развития инфраструктуры в РФ;
- дефицитом качественно подготовленных инфраструктурных проектов;
- неимением опыта структурирования концессионных проектов, в схеме финансирования которых предусмотрен выпуск концессионных облигаций;
- отсутствием системы льгот по концессионным облигациям.

Все это приводит к тому, что инвестиции НПФов в инфраструктуру сейчас осуществляются вне специально созданной для этого привлекательной среды, которая учитывала бы масштабность проектов, их капиталоемкость, а главное — долгосрочность. Помимо факторов неопределенности, которые объективно присущи долгосрочным инвестициям, инвесторы чрезвычайно уязвимы к любым законодательным и нормативным новациям, касающимся тарифной политики, предельных размеров оплаты услуг, изменений конкурентного поля и прочих существенных условий реализации концессионных проектов, которые напрямую могут влиять на снижение уровня их доходности.

С учетом особого социального статуса средств НПФов при решении задачи их масштабного привлечения к финансированию долгосрочных инфраструктурных проектов целесообразно сформировать систему стимулов и мер, которые бы, с одной стороны, целевым образом стимулировали и защищали инвестиции НПФов, а с другой — создавали соответствующего качества общую инвестиционную среду для подготовки и реализации инфраструктурных проектов.

В числе прямых стимулов со стороны государства по привлечению средств НПФов в концессионные проекты через облигации эмитента-концессионера могут быть:

- освобождение НПФов от налоговых обязательств по купонам концессионных облигаций;
- субсидирование НПФам купонной ставки по концессионным облигациям + 1% (софинансирование дохода «концессионер + концедент»). Механизм можно применять выборочно под те или иные концессионные проекты в соответствии с задачами государства.

Меры по защите средств НПФов, вложенных в концессионные проекты через облигации эмитента-концессионера

1. Возможность вхождения государства в капитал компании-концессионера для повышения надежности и прозрачности долгосрочного проекта.

2. Установление субсидиарной ответственности бюджета высшего уровня в отношении обязательств концедента нижнего уровня (например, субсидиарной ответственности федерального бюджета по обязательствам концедента регионального уровня, субсидиарной ответственности регионального бюджета по обязательствам концедента муниципального уровня) муниципальных концессий.

3. При реализации проектов с гарантией субъектов РФ введение дополнительной гарантии Минфина РФ (для нивелирования риска недостаточности в будущем средств бюджета субъекта для продолжения участия в проекте).

4. Изменение государственной гарантии РФ в части условий прекращения гарантии (например, реорганизация концессионера не может быть основанием прекращения гарантии), снижения риска возникновения оснований для отзыва гарантии.

5. Нормативное закрепление права государства объявлять конкурс на концессию только при условии оформленных земельных отношений. Это приведет к снижению риска задержки реализации и сокращения доходности проекта по причине неурегулированности отношений земельной собственности со стороны концедента.

6. Предоставление гранта со стороны концедента для реализации строительной фазы в капиталоемких проектах, что обеспечит приемлемую доходность по проекту для инвесторов.

7. Выделение льготных кредитов концессионерам, если при их использовании в схеме финансирования проектов наряду с кредитным ресурсом предусмотрен выпуск концессионных облигаций.

8. Предоставление госгарантий минимальной выручки/дохода по проекту (при одновременном условии участия государства в распределении сверхдоходов по проекту в определенной пропорции).

9. Наличие таможенных льгот по закупке техники для концессионных проектов.

10. Освобождение/снижение ставки НДС для концессионеров, которые выпустили концессионные облигации.

11. Разрешение компании-концессионеру выпустить концессионные облигации по льготной ставке налога на проценты.

12. Наличие, исходя из значимости инфраструктурного проекта, специальных условий включения концессионных облигаций в Ломбардный список Банка России для принятия в качестве залогового обеспечения при предоставлении кредитов (разд. 5.4 Ломбардного списка ЦБ РФ «Облигации, обеспеченные государственными гарантиями РФ»).

13. Возможность выкупа концессионных облигаций со стороны ЦБ РФ для обеспечения необходимой ликвидности (определение условий для выкупа, включая форсмажор), наличие условий сохранности и возвратности пенсионных накоплений (при реализации любых рисков), возможность выхода НПФа из проекта.

14. Возможность учитывать концессионные облигации в составе портфелей НПФов «до погашения».

15. Наличие профессиональной экспертизы концессионных проектов (по стандартам ЦБ РФ). Экспертиза должна иметь аккредитацию государственную или ЦБ РФ и входящих в СРО оценщиков, чтобы можно было запросить рекомендации из СРО. (Длительные сроки реализации концессионных проектов предполагают наличие рисков неточности прогнозов, что определяет сложность подобного прогнозирования. У НПФов недостаточно компетенций для оценки всех сопутствующих проекту рисков.)

16. Разработка системы страхования рисков, сопровождающих проект на каждом этапе его реализации (риски приостановки проекта из-за несогласованности действий его участников, акций протеста физических и юридических лиц, чьи интересы могут быть затронуты в ходе реализации проекта; риски недостижения плановых показателей проекта; риски повреждения имущества вследствие действия/бездействия лиц; террористические акты и пр.).

17. Наличие гарантированной доходности «инфляция +».

18. Вхождение НПФов в инфраструктурный проект на стадии строительства (после всех согласований и экспертиз), поскольку существует риск замораживания проекта по совокупности причин.

19. Наличие права концессионера при определенных условиях на создание и эксплуатацию коммерческой инфраструктуры на территории, прилегающей к возводимому в рамках концессионного соглашения объекту, или в составе таких объектов (например, придорожный девелопмент) для хеджирования рисков инвесторов инфраструктурных проектов.

20. Создание объединенного стандарта условий и гарантий концессий для всех направлений возможной реализации инфраструктурных проектов: бюджетных концессий (строительство дорог, спортивной инфраструктуры), тарифорегулируемых концессий (утилизация отходов, водоснабжение, водоотведение), коммерческих концессий (оптово-распределительные продовольственные центры). Разработка четко регламентированных правил с учетом специфики каждого вида концессий.

21. Запрет на пересмотр условий долгосрочного тарифного регулирования.

22. Выдача кредитных гарантий со стороны государства по концессионным облигациям. Поскольку кредитные гарантии не предусматривают немедленного предоставления денежных средств, они могут быть более привлекательным для государства инструментом, чем прямые кредиты или гранты, особенно в периоды бюджетных ограничений. Тем не менее они могут генерировать значительные финансовые обязательства и существенно влиять на финансовую структуру и надежность проекта.

23. Введение особого режима поддержки проекта со стороны государства в форсмажорных обстоятельствах.

24. Обязательность проведения государством системной, последовательной и целенаправленной разъяснительной и информационной политики в отношении концессионных проектов, направленной на благоприятное социальное восприятие как самого проекта, так и его участников и инвесторов, поскольку большинство инфраструктурных проектов напрямую затрагивают интересы населения, а сам концессионный объект является собственностью государства. При этом безусловным обязательством концедента должна стать компенсация всех выпадающих доходов концессионеров и инвесторов в случае снижения тарифов, утвержденных финансовой моделью концессионного соглашения, а также приостановки или отмены концессионного проекта по причине протестных рисков со стороны населения.

25. Наличие целого набора стимулов, которые могут быть выражены в отказе государства от получения тех или иных неналоговых сборов (например, за регистрацию, экспертизу и др.), подлежащих обязательной уплате при реализации проекта.

26. Введение гарантированной оплаты — государство принимает обязательства покупателя (как правило, через государственные предприятия) по отношению к частному лицу в случае отсутствия рыночного спроса на услугу или продукт.

27. Страхование/гарантия сметной стоимости строительства — государство защищает частного инвестора от потенциального превышения стоимости проекта на этапе строительства.

При этом мы имели парадокс. С одной стороны, капитальные инвестиции за счет государственного бюджета, если верить Госстату, последние годы только сокращались. Но вместе с тем количество проектов и расходов стабильно росло. Якобы строили инженерные сооружения и здания, вкладывали в транспорт, машины, механизмы, инвентарь. А на самом деле увеличивали число недостроев, инициировали новые проекты без завершения старых и без реальной оценки их необходимости. Вкладывали в объекты, которые никакой пользы ни государству, ни обществу не принесут. А потом даже не интересовались тем, когда эти объекты вообще достроят.

К чему это приводило?

Как и везде, где так обращаются с государственными финансами, к завышению стоимости и увеличению сроков реализации проектов. И что теперь имеем? Продолжительность проектов у нас в среднем дольше на 3-4 года, чем в Европе, а их стоимость - почти на 40% больше. А общие расходы на строительство выше, чем в ЕС, почти на треть. Вот и получили теперь толстый портфель недостроев. Объектов государственной и коммунальной собственности такого "качества" в прошлом году насчитали 16 380 единиц. А еще без внимания остаются десятки проектов на разных стадиях, состояние которых просто не отслеживается: завершены ли они, насколько эффективно в них использованы деньги, есть ли вообще хоть какой-то экономический эффект от них для государства и общества?

Все эти объекты ждет инвентаризация. По каждому из активов надо принять решение, как их лучше использовать и нужно ли продолжать инвестировать в них. Кроме того, мы введем регулярный мониторинг их состояния, чтобы все проекты выполнялись в срок с обещанной отдачей. А те, которые не будут укладываться в срок или будут выполняться с увеличением сметы, подлежат проверке на целесообразность продолжения финансирования.

Продолжительность проектов у нас в среднем дольше на 3-4 года, чем в Европе, а их стоимость - почти на 40% больше

В чем заключается сущность реформы управления государственными инвестициями? Во-первых, сам процесс отбора государственных инвестиционных проектов станет проще. Первое собрание Межведомственной комиссии по оценке и отбору государственных проектов пройдет уже в начале сентября.

Во-вторых, если по каждой из инвестиций не будет четкого понимания экономической выгоды, не будет и денег. Все решения по инвестициям государства должны приниматься только так.

В-третьих, каждый проект пройдет подробную оценку по перечню критериев, которые мы утвердили постановлением правительства. Среди таких критериев - степень готовности, положительный социальный и экономический эффект, обоснование источника средств, необходимых на содержание объекта инвестирования, экономия затрат на эксплуатацию объекта.

Проекты, которые выдержат такой ценз, попадут в Государственный бюджет на 2016 год. И конечно, на официальный сайт для публичного доступа. Поэтому каждый сможет увидеть, сколько и в какие проекты инвестирует государство. А уже с 2016 года мы перейдем к полному циклу управления государственными инвестиционными проектами. Прозрачно, публично и профессионально.

А в-четвертых, завершим уже существующие, целесообразные инвестпроекты, и только после этого перейдем к реализации новых.

Светлана Бик, Руководитель проекта «Концессии и инфраструктурные инвестиции»