Якою має бути швидка податкова реформа. І як проводити зміни, зберігаючи спокій

Володимир Котенко, Forbes Україна, 18 серпня 2015 року

http://forbes.net.ua/ua/opinions/1400271-yakoyu-mae-buti-shvidka-podatkova-reforma

У медіа податки часто називають сферою, в якій можна (а отже, варто) домогтися швидкої «реформаторської» перемоги.

Чи точно податки є найкращим кандидатом на швидке реформування?

Міністр економічного розвитку і торгівлі України Айварас Абромавічус, міністр фінансів України Наталія Яресько, прем'єр-міністр України Арсеній Яценюк та голова Державної фіскальної служби України Роман Насіров

З одного боку, оскільки податки стосуються майже кожного (і тих, хто їх платить, і тих, хто в них просто «розбирається» – як у спорті чи в політиці), вони, здавалося б, є не найкращою сферою, в якій можна швидко провести масштабні узгоджені перетворення. Справді, що більшої кількості осіб торкається проблема, то більше шансів зіткнутися з різними поглядами на проблему і важче узгодити позиції. Розв’язувати такі проблеми – це спосіб забезпечити не швидку перемогу, а радше масовий конфлікт (зокрема серед прихильників змін).

Утім, такий підхід хтось може назвати надмірно консервативним. Справді, нічого ж не заважає виявити проблеми (і їхні причини), загальні для різних масових груп населення, окреслити цим поле майбутньої битви і зрозуміти, хто ж «вороги». Далі – справа техніки: усуваємо причини проблем – і ось вона, «перемога».

Треба віддати належне Мінфіну, який саме так і підійшов до вирішення завдання, зробивши спробу системно розібратися, що ж викликає нарікання у податковій сфері.

Було проведено десятки формальних (і, напевно, ще більше – неформальних) зустрічей із представниками різних індустрій, із небайдужою громадськістю в рамках так званих індустріальних і відкритих платформ. Підсумки обговорення презентувало Міністерство фінансів.

І виявилося (втім, не «раптом»), що конкретних проблем, які викристалізувалися, зі зрозумілим уже зараз інструментарієм вирішення, знайшлося надзвичайно мало. Із таких конкретних проблем, спільних для різних індустрій, фактично виявилася одна: високе навантаження на оплату праці. Дехто згадав додатковий імпортний збір.

Верхні рядки в рейтингу, крім навантаження на оплату праці, зайняли податкові біди, які є результатом багатьох причин. Серед таких бід – нестабільність податкового законодавства, тіньова економіка, висока частка контрабанди на ринку, нерівномірне податкове навантаження на різні бізнеси, недовіра між владою і бізнесом.

Іншими словами, основними недоліками, на думку учасників обговорень, є багатошарові проблеми, які не піддаються швидкому виправленню шляхом внесення змін до двох-трьох нормативних актів.

Припустимо (і точно не помилимося), що під час обговорень було названо не всі конкретні «розв'язувані» проблеми. Перелік таких проблем можна розширити, серед них напевно виявляться важливі. Але навряд чи багатошарові проблеми податкової системи при цьому зникнуть. Також дуже малоймовірно, що такі проблеми вдасться швидко побороти (лише загартовані оптимісти можуть сподіватися на забезпечення стабільності податкового законодавства, усунення тіньової економіки та перемогу над контрабандою з 1 січня 2016 року).

Незважаючи на те, що шансів дати генеральний бій за податкову реформу мало («противники» розпорошені по різних сферах, а іноді – навіть неясні), можна провести і виграти низку важливих битв.

Із чим боротися насамперед?

Бій із тінню: ЄСВ і ПДФО

Питання навантаження на оплату праці – основне конкретне питання, озвучене під час обговорень із громадськістю, – не може/не повинно бути проігноровано. Доведеться знизити ЄСВ. Суттєво. Визначати, чи достатньо знизили і чи стало навантаження «прийнятним», потрібно з урахуванням ПДФО.

Незалежно від розміру «дірки» в доходах бюджету в результаті такого зниження відмовитися від цього кроку буде непросто ще й тому, що занадто довго говорили, що навантаження високе, з'ясовували, наскільки високе, й обговорювали, як же краще знизити. Тож за підсумками таких вправ не вийде заявити: «Знаєте, громадяни, не вдається розвантажити».

Одночасно доведеться визначитися з низкою принципових питань застосування ПДФО, зокрема:

•Прогресивна шкала чи плоска ставка? Якщо враховувати бажання знизити навантаження на оплату праці, а також прагнення до простоти, доречнішою є плоска ставка.
•Яку ставку застосовувати до пасивних доходів: загальну чи спеціальну? З урахуванням зазначеного вище найдоречніша загальна (і при цьому плоска) ставка.
•Оподатковувати ПДФО дивіденди чи звільнити від цього податку? Є сенс звільнити від ПДФО дивіденди, які розподіляються з прибутку, оподаткованого корпоративним податком.
Механізм зниження навантаження у вигляді ЄСВ та ПДФО – також питання не рутинне.

Простий підхід: передбачити єдину плоску ставку ПДФО (10,15% чи 20% – питання відкрите), встановити єдину ставку ЄСВ для роботодавця (замість десятків нинішніх ставок) – прийнятний відсоток. Скасувати утримання ЄСВ. Скасувати військовий збір.

Обговорюють «альтернативно простий» підхід.

Ось такий:

•Ліквідувати ЄСВ. Скасувати військовий збір.
•Підвищити ПДФО для працівників до 29%, але запланувати знизити його до 20% через два років (ну або як вийде).
•Зобов'язати роботодавців підвищити заробітну плату працівників на суму заощадження роботодавців у результаті скасування ЄСВ та зменшення кумулятивного навантаження на оплату праці. Ухвалити про це закон.
•Передбачити санкції для тих роботодавців, які не підвищать зарплату чи підвищать на неправильну суму. Також ухвалити відповідний закон.
•Тих, хто не підвищить зарплату на потрібну величину, зобов’язати користуватися старою системою нарахування ЄСВ та ПДФО або застосовувати обидві системи відразу (ближче до початку застосування нових правил додумають).
Найкраще – ворог хорошого. Спроби створити систему, що водночас як захищає від усіляких (реальних чи ймовірних) ризиків, так і має на меті забезпечити занадто велику кількість очевидних чи уявних вигод, неминуче призведе до обтяження такої системи і до її крихкості.

Битва за свободу: неподаткове коріння податкових проблем

Кожен власник підприємства прагне до збереження і примноження капіталу. Для більшості власників відповідь на запитання, у чому зберігати капітал, зрозуміла давно. Ясність відповіді на це запитання підтримує високий попит на іноземну валюту. Як правило, методи, якими користуються для збереження капіталу (різноманітні транскордонні операції), дають як однин із бонусів економію податку на прибуток.

Усунення оков архаїчного валютного регулювання, насамперед для фізичних осіб, матиме позитивний податковий ефект.

Зокрема, відмова від ліцензування операцій фізичних осіб з інвестування в закордонні активи, дозвіл зберігати кошти за кордоном, якщо щодо цих коштів було сплачено податки в Україні, можуть стати сильним стимулом до прозорості та додаткових надходжень до бюджету – своєрідна «свобода в обмін на податки».

При цьому скасовувати «заіржавілий» декрет про систему валютного регулювання треба саме тепер, поки діють обмеження НБУ на транскордонні операції. Потрібен новий закон, який кодифікував би норми валютного контролю і був би значно ліберальнішим.

Розв’яжемо проблеми валютної несвободи – усунемо проблему ухилення від податку на прибуток у промислових масштабах. І не треба буде винаходити велосипед у вигляді нових концепцій оподаткування прибутку – «розподіленого», «уявного», «умовного», «мінімального податкового зобов'язання» (до того ж незрозуміло, чи такий велосипед здатен буде їздити).

Битва за людей: нові кадри

За багатьма проблемами, виявленими під час обговорень із громадськістю, проглядається питання якості чиновницького персоналу – питання саме собою комплексне, але більш-менш ясно окреслене.

Що ховає за собою заяложена фраза «погане адміністрування»? Те, що часто в реальному житті люди не роблять того, що їм наказують офіційні правила, а чинять всупереч духу і букві таких офіційних розпоряджень.

Очевидно, що скарги на чехарду з податковим законодавством, на неякісне тлумачення законодавства – це скарги на людей, уповноважених встановлювати правила і контролювати їхнє виконання: у Мінфіні, у Податковій, у парламенті.

Що можна починати робити зараз?

•Найняти десятки, а не одиниці нових людей на головні позиції в Податковій та Міністерстві фінансів.

•Платити їм спільномірні суми з їхніми візаві з бізнесу.

•Укласти з ними контракти на мінімальний термін служби.

•Допомогти їм зорієнтуватися в новому середовищі і скористатися тим корисним, що накопичила інституційна пам'ять відомств: створити compliance-департаменти, які стануть одночасно «вергіліями» для недосвідчених чиновників на новій для них місцевості та своєрідними захисниками від friendly fire з боку «дружніх» відомств і «доброзичливців» усередині.

Якщо не платити достатньо, то відсоток тих, хто йде в чиновники не по заробітну плату, буде точно вищим. Якщо не захищати новобранців від спротиву системи, шанси на їхній успіх будуть суттєво нижчими.

Можна піти довгим шляхом: шукати зовні й вирощувати всередині відомств розумних, чесних і працьовитих чиновників, які згодні на мізерну винагороду зараз з її підвищенням у перспективі («пропорційно зростанню ВВП»). Тим, хто вірить у результативність такого підходу, а також тим, хто заявляє, що «не може бідна країна платити чиновникам багато», варто побажати довгих років життя – саме після закінчення цих довгих років вони виявлять, що не мали рації і ситуація залишатиметься незмінно поганою.

Нарешті, потрібно витратитися на технології й обладнання для податкової та Мінфіну: знадобляться нові сервери, програмне забезпечення і люди, навчені за цим стежити і користуватися цим.

Мораторій на реформи «відреформованого»

В ідеалі три роки, а то й п'ять не варто було б проводити реформи вже «відреформованого»: не змінювати фундаментальні правила, навіть на шкоду миттєвим втратам, які напевно трапляться через те, що в нових правилах знайдуться лазівки для ухиляння.

Лазівки доведеться закривати через формування судової практики, а не шляхом переписування, дописування та переписування дописаного в законах.

Just do it

Реалізувати все описане вище – цілком у силах влади, просто потрібно набратися рішучості і зробити це. Довіра до влади, на яку сьогодні спостерігається величезний дефіцит, формується саме в результаті таких дій: визнати наявність проблеми, пообіцяти її виправити і виконати обіцянку.

Так, це потребує рішучості, насамперед від Мінфіну, до думки якого прислухатиметься парламент. Але саме проведення відчутних змін уже зараз (таких, як сказано вище, а не розроблення ще однієї яскравої концепції) стане показником серйозності намірів змінити податкову ситуацію і, до речі, допоможе «випустити пару» тим, хто незадоволений темпами проведення реформ.

Очікування, що можна дати один генеральний бій на основі «плану перемоги» – схваленої соціальними мережами концепції реформ, – це ілюзія. Причому ілюзія, небезпечна тим, що веде до гарантованих розчарувань при зіткненні з реальністю, а в результаті – до «всепропальських» настроїв, радикалізму. Брак інформації від уряду (про його плани, про причини його дій) лише посилить такі настрої.

Попереду – чимало битв

Треба бути готовими до того, що не тільки зміни, які сприймають «на ура», – перемога: не щоразу скасовуватимуть податки чи знижуватимуть їхні ставки. Очевидно, що не всі неприємні пігулки – «зрада».

Не всі перемоги будуть яскравими. Справді, кого з невтаємничених у це питання надихне зміна редакції пункту 188.1 чи підпункту 14.1.225 Податкового кодексу?

Багато податкових перемог потрібно кувати «в тилу» – у бюджетній сфері, у валютному регулюванні, у пенсійному та трудовому законодавствах.

Усім доведеться навчитися розрізняти дії, які можна здійснити вже зараз – і вимагати їхнього вчинення, та дії, які доведеться реалізовувати поступово й терпляче.