Розширення регуляторних повноважень НКЦПФР: очікування та ризики

Стабільність та ефективність функціонування фінансового сектору країни, та, зокрема її ринку капіталу, значною мірою забезпечується ефективністю його державного регулювання. Такий рівень ефективності системи державного регулювання базується на дотриманні комплексу взаємопов’язаних умов, а саме: адекватного законодавчого забезпечення, широких регуляторних повноважень та інструментів регуляторного впливу уповноважених державних органів, належного та постійного контролю в системі функціонування державних органів та установ, а також непохитних гарантій правового захисту законних інтересів усіх учасників ринку та запобіжних механізмів щодо корупційних та інших ризиків, пов’язаних із здійсненням уповноваженими державними органами своїх регуляторних функцій. На жаль, в Україні не вдається забезпечити одночасне запровадження гармонізованого комплексу усіх  перелічених умов стабільного функціонування ринків капіталу.

Протягом останніх років у парламенті реєструвались різноманітні законопроекти, спрямовані на розширення регуляторних повноважень НКЦПФР, посилення її інституційної спроможності з метою створення сприятливого інвестиційного клімату та захисту прав інвесторів (зокрема, законопроекти №6303, №4648), які свого часу не були підтримані ВРУ, в т.ч. через їхню незбалансованість щодо повноважень та відповідальності Комісії і, як наслідок, негативну оцінку цих законопроектів інвестиційною спільнотою. Саме для комплексного вирішення проблеми модернізації існуючої системи державного регулювання ринків капіталу було розроблено проект Закону України від  №5865 «Про внесення змін до Закону України "Про державне регулювання ринків капіталу та організованих товарних ринків" та деяких інших законодавчих актів України щодо регулювання та нагляду на ринках капіталу та організованих товарних ринках» (прийнятий ВРУ за основу 14 грудня 2021 року), метою якого є забезпечення інституційної спроможності Комісії, підвищення ефективності захисту інвесторів, споживачів фінансових послуг та інших учасників ринків капіталу та організованих товарних ринків від зловживань.

Порівняно з попередніми законопроектами, проект №5865 є більш виваженим та структурованим, проте обсяг повноважень, які пропонується надати Комісії, вочевидь не відповідає наявним способам державного контролю за діяльністю Комісії, можливостям оскарження її рішень та суттєво підвищує регуляторні ризики для учасників ринків капіталу та організованих товарних ринків.

Додатково до проведення планових та позапланових інспекцій пропонується надати Комісії право на «проведення досліджень» - по суті,  виконання функції органів досудового розслідування (слідчих органів), які визначені Кримінальним процесуальним кодексом України. Таких повноважень не має жоден з регуляторів окремих ринків, в т.ч. і НБУ, який регулює значну частину фінансового ринку. Отже, наділення НКЦПФР повноваженнями слідчих органів порушує встановлене Конституцією та Законами України розмежування органів влади, а також створює нерівні умови для діяльності учасників фінансового ринку. Немає ніякої впевненості, що після прийняття закону може бути забезпечене якісне виконання абсолютно невластивих Комісії функцій та контроль за їх відповідністю законодавству. За відсутності в Україні ефективної судової системи та постійного контролю за діяльністю Комісії такі повноваження призведуть до численних порушень прав учасників ринку та навряд чи посприяють притоку інвестицій у національну економіку.

Також регуляторний арбітраж виникає при реалізації норм проекту №5865 в частині запровадження внесків на регулювання від професійних учасників. Такий підхід протирічить Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади», відповідно до якого видатки органів державної влади на реалізацію покладених на них повноважень фінансуються з Державного бюджету України. Крім того, оскільки професійна діяльність на ринках капіталу та організованих товарних ринках є виключним видом діяльності, запроваджувані витрати на внески на регулювання трансформуються у ціну послуг і будуть покладені на інвесторів. При цьому проектом №5865 не передбачається внесення змін до Податкового кодексу України та врахування примусових витрат професійних учасників на внески на регулювання при обчисленні їхнього прибутку до оподаткування. Щодо плати за надання Комісією адміністративних послуг, то вичерпний перелік та розмір плати доцільно зафіксувати саме на рівні закону, що дозволить запобігти виникненню конфлікту інтересів та зробить цей процес прозорим та передбачуваним.

Значне збільшення розміру фінансових санкцій (до 2,5 мільйонів гривень до фізичних осіб, до 10 мільйонів гривень або до 5 відсотків загального річного обороту -  до юридичних осіб), розширення кола осіб, до яких можуть бути застосовані такі санкції та надання права прийняття рішення про застосування санкцій та довільного визначення розміру штрафів на власний розсуд кожної окремої посадової особи Комісії, створює суттєвий корупційний ризик.

Враховуючи, що до сфери регулювання Комісії, крім емітентів, професійних учасників ринків капіталу та організованих товарних ринків, інвесторів у фінансові інструменти пропонується у подальшому включити і учасників ринку віртуальних активів, і учасників системи загальнообов’язкового пенсійного забезпечення, а згодом – і суб’єктів, які будуть реалізовувати систему Е-паспортів, діяльність Комісії має бути і прозорою, і контрольованою. При такому обсязі повноважень і регулюванні соціально вразливих сегментів ринку у регулятора має бути набагато вища відповідальність, і не тільки колегіальна, а й персональна. Незалежність регулятора не має означати його безконтрольність. А ці механізми у проекті №5865 прописані, на наш погляд, недостатньо, щоб забезпечити стабільність та ефективність ринків капіталу та інших сфер регулювання, віднесених до компетенції Комісії.

Українська асоціація інвестиційного бізнесу вважає, що до другого читання текст законопроекту №5865 необхідно суттєво доопрацювати, особливу увагу приділивши зазначеним вище аспектам.